第 II 部—背景：全球環境與監管方針

第 II 部—背景A. 全球環境

13. 虛擬資產以數碼形式來表達價值，亦稱作“加密貨幣”、“加密資產”或“數碼代幣”。全球的虛擬資產的總市值現時估計介乎于 2,000 億美元至 3,000 億美元之間，并有約

3,000 種數碼代幣及超過 200 個虛擬資產交易平臺8。盡管于 2019 年經歷了一段波動劇烈的時期，但并無跡象顯示虛擬資產市場將會式微。

14. 雖然首次代幣發行(initial coin offering，簡稱 ICO)的熱潮似乎有所減退，但其他形式的虛擬資產集資活動卻受到青睞。舉例來說，證券型代幣發行(security token offering，簡稱 STO)一般具備傳統證券銷售屬性，但當中涉及運用區塊鏈技術以數碼形式來表達資產擁有權或經濟權利。首次交易平臺發行(initial exchange offering，簡稱 IEO)亦顯著增加。IEO 一般涉及運用區塊鏈技術在某虛擬資產交易平臺上獨家推出代幣首次發行及銷售。據報，2019 年第二季經 IEO 籌集的資金總額超過 14 億美元9。

15. 現時，有另一類普遍稱為“穩定幣(stablecoin)”的虛擬資產。穩定幣通常聲稱設有一套尋求以法定貨幣、商品或一籃子加密貨幣作為后盾的機制，借以穩定該幣的價值。這些虛擬資產已引起全球央行及金融監管機構在監管方面的重大關注，尤其是若此類虛擬資產旨在于全球采用。

16. 其他虛擬資產投資產品亦應運而生。自 2017 年以來，美國具規模的交易平臺相繼銷售比特幣期貨，而這些交易平臺均受到美國商品期貨交易委員會(Commodity Futures TradingCommission)規管10。證監會亦留意到，其他形式的虛擬資產衍生工具(包括加密貨幣期權、掉期及差價合約)有所增加。這些只是其中數個例子，從中可見虛擬資產的領域正在如何逐步伸延至金融市場，和進入某些證券監管制度的范疇。

17. 此外，隨著愈來愈多傳統金融機構及服務供應商進場，虛擬資產的生態系統正在穩定擴張及變得更加復雜，提供的服務可比擬傳統主流金融機構。舉例來說，多個傳統保管人正研究提供加密保管人服務或科技方案。為應付虛擬資產公司的需求，四大會計師事務所已將服務范圍擴展至此范疇。具規模的保險公司及保險經紀對于向虛擬資產業提供保險保障及服務，所抱持的態度愈見開放。再者，多家傳統金融機構正研究利用私人區塊鏈開發自家的加密貨幣，以便進行即時及跨境的資金調撥。

18. 證監會在《11 月 1 日聲明》中詳細闡明虛擬資產涉及的風險，當中部分是因虛擬資產的固有性質所致。有關風險包括洗錢、恐怖分子資金籌集、欺詐、波動性、流動性和市場操縱及違規的風險。該聲明亦重點說明營運虛擬資產交易平臺的特定固有風險。由于部分平臺的設計旨在刻意脫離任何監管制度的范圍，故不受任何監管標準所規限。這些平臺不但對投資者的保障嚴重不足，在穩妥保管資產及網絡保安方面亦引起重大關注。平臺運作中斷時有發生，一直以來不時都有平臺遭受黑客入侵，以致投資者蒙受重大損失的報道。此外，平臺的交易規則可能欠缺透明度及公平性。

19. 近年，國際標準制定機構一直密切監察并探討如何應對虛擬資產涉及的風險。雖然金融穩定委員會(Financial Stability Board)的評估仍指虛擬資產并未對全球金融穩定帶來重大風險11，但各證券監管機構目前已有共識，認為虛擬資產帶來與投資者保障有關的政策問 題。雖然國際證券事務監察委員會組織(國際證監會組織)于 2019 年 5 月發表的咨詢報告12，并未就加密資產是否屬于證券監管機構的監管范圍作出定論，但該報告已為對虛擬資產交易平臺上的交易活動具有法律監管權限的司法管轄區列出了多個主要考慮因素及建 議一系列相應措施。

20. 各地證券監管機構亦采取了不同對策。部分司法管轄區禁止虛擬資產活動，其他則為此類活動設立了專門的監管制度。多個司法管轄區采取較細致的處理方法，例如將代幣分門別類，并指明哪些類別屬于其現有制度的范圍內。還有一些司法管轄區仍采取觀望態度。

B. 證監會對虛擬資產采取的監管方針

21. 公眾可透過數種途徑(包括 ICO、投資基金、中央交易平臺及場外交易柜臺)進行虛擬資產交易。一如主要司法管轄區的其他證券監管機構，證監會最初采取的方針是厘清虛擬資產和涉及這些資產的某些特定活動將如何受到其現有監管制度所規管。此方針需要按照每一種代幣的條款及特點進行分類，而有關條款及特點或會隨時間而演變。就此，證監會發出了多份聲明及通函，闡明其在監管方面的立場13，并且加強了投資者教育和對涉嫌犯有失當行為的人士采取監管行動14。經過上述措施后，香港的 ICO 活動有所減少，而在某些個案中，發行人取消了 ICO 交易。證券型代幣亦已從虛擬資產交易平臺下架，而香港投資者已被拒絕參與 ICO 或在虛擬資產平臺上進行 ICO 交易。

22. 然而，虛擬資產交易平臺營運者已覓得可在證監會及香港其他監管機構的監管范圍外營運的方式。現時在香港設有業務的虛擬資產交易平臺有數十家，當中包括一些世界較大型的平臺。部分平臺提供虛擬資產期貨合約15交易，而此類合約因波動不穩及高度杠桿化而涉及極高風險。

23. 證監會于 2018 年 11 月決定采取一套新的方針，務求根據其現有權力將部分牽涉廣大投資者的虛擬資產活動納入其監管范圍內。

24. 此方針的第一部分所針對的是全部或局部投資于虛擬資產的基金的管理及分銷層面。證監會持牌投資組合管理公司如有意將混合投資組合中超過 10%投資于虛擬資產，便需遵守《11 月 1 日聲明》所列明的額外規定16。證監會亦在另一份通函17中，列明分銷虛擬資產基金的持牌法團應達到的標準。上述措施帶來的綜合效果是，將可讓投資者權益在基金管理層面或分銷層面或同時在這兩個層面上得到保障。

25. 第二部分所處理的是中央虛擬資產交易平臺，即本文件所環繞的主題。本會在《11 月 1 日聲明》中建議的監管框架，乃適用于在香港營運且買賣的虛擬資產包括至少一種證券型代幣的中央虛擬資產交易平臺。

26. 在發出該公布后，證監會與虛擬資產交易平臺營運者會面，了解討論它們營運情況和說明證監會的監管要求。證監會曾邀請交投活躍、客源廣大、在本地設有重大業務及具有穩健企業管治架構的平臺參與更深入的討論，并對它們遵守有關預期規定的能力作出了評估。

27. 在自動化交易場所或股票及期貨交易平臺，投資者是透過持牌中介人進行交易的，但虛擬資產交易平臺卻有所不同，它們是直接與公眾接洽的。有鑒于此，并經完成探索分析后，證監會得出的結論是，可參照持牌自動化交易服務供應商或經紀商所須達到的標準，對某些類別的中央虛擬資產交易平臺施以相若的監管標準。因此，證監會將會開始接受致力于并有能力遵守預期發牌準則和持續操守規定的平臺營運者提交的牌照申請。

28. 虛擬資產交易平臺的監管框架會于第 III 部詳細討論。

29. 另外，證監會今天發表了一份聲明，表明銷售虛擬資產期貨合約的平臺有可能違反香港法例，而由于此類期貨合約附帶極大風險，投資者在投資時應保持警覺。